Cuộc tranh luận vượt ra khỏi khuôn khổ thông thường về cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước hay bán tài sản của Nhà nước, khi đối tượng mua bán không chỉ đụng chạm đến những vấn đề kinh tế, mà còn có ảnh hưởng lớn đến xã hội và cả an ninh, quốc phòng.
Hàng loạt câu hỏi đặt ra xung quanh chuyện “bán” sân bay, song vẫn chưa có câu trả lời thấu đáo.
Tư nhân hoá sân bay trở thành xu thế toàn cầu từ năm 1987, đến nay đã có hàng chục quốc gia thực hiện, kể cả những nước đang phát triển có nhu cầu mở rộng, hiện đại hoá sân bay và xây dựng sân bay mới thông qua chuyển nhượng quyền khai thác sân bay nhằm huy động nguồn lực tài chính của khu vực tư nhân.
Ở Việt Nam, thoạt đầu ý tưởng “bán” sân bay nảy sinh khi thiếu nguồn vốn để đầu tư xây dựng sân bay Long Thành - một sân bay quốc tế lớn nhưng chưa nhận được sự đồng thuận thống nhất cao, trong đó có cả những vấn đề về nguồn lực để đầu tư.
Tại sao phải “bán” sân bay?
Lối thoát cho Long Thành là không sử dụng nguồn ngân sách nhà nước mà sẽ “bán” sân bay Phú Quốc, được xây dựng từ nguồn của Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) với trị giá khoảng 230 triệu USD.
Ý tưởng này được củng cố vững chắc hơn khi có không dưới 3 nhà đầu tư lớn đề nghị được “mua” sân bay Phú Quốc. Hãng hàng không tư nhân lớn nhất Việt Nam là Vietjet Air lẫn hãng hàng không Vietnam Airlines đều muốn mua một nửa sân bay Nội Bài - nhà ga T1.
Như vậy, nếu chỉ vì tiền thì câu hỏi đặt ra là liệu việc “bán” sân bay để xây sân bay mới có phải là một lựa chọn tối ưu, hay còn có các phương án khác hiệu quả hơn?
Theo Bộ Giao thông Vận tải, chưa cần đến việc bán quyền khai thác thì cũng đã huy động được khoảng 194 nghìn tỷ đồng vốn ngoài ngân sách đầu tư vào 68 dự án giao thông. Riêng lĩnh vực cảng biển đã tiếp nhận gần 8 tỷ USD từ nguồn vốn tư nhân trong nước và FDI. Nếu thật sự buộc phải “bán” thì nên bán cho ai, theo cơ chế nào để tối đa hoá khoản tiền thu được?
Nếu “bán” sân bay cho các hãng hàng không thì làm thế nào để không xảy ra tình trạng độc quyền, cạnh tranh không lành mạnh khi sân bay không phải chỉ để dành cho hãng hàng không đó mà còn phục vụ cho cả các đối thủ cạnh tranh?
Liệu sau khi sân bay nằm trong tay tư nhân, cả nhà đầu tư thuần tuý cũng như hãng hàng không, thì quản lý khai thác và sử dụng sân bay có hiệu quả hơn và đảm bảo cạnh tranh lành mạnh hơn so với sự quản lý của ACV hiện nay? Chưa kể ngay cả tổng công ty này cũng đang đổi mới sắp xếp lại và tiến hành cổ phần hoá.
Sẽ là thuyết phục và hợp lý hơn nhiều nếu việc “bán” sân bay nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng cơ sở hạ tầng quan trọng và có giá trị lớn này thay vì mục tiêu thu tiền để làm việc khác.
Hơn nữa, việc quyết định “bán” sân bay nào đó còn phải đặt trong tổng thể kế hoạch và chiến lược phát triển hệ thống sân bay của nước ta nói chung và của từng sân bay nói riêng, để sân bay được “bán” không tách rời hay không tuân thủ kế hoạch, chiến lược chung đó.
“Bán” hay nhượng quyền?
Sân bay là một trong những cơ sở hạ tầng quan trọng bậc nhất của mỗi quốc gia, vì đó không chỉ là cơ sở hạ tầng kinh tế mà còn là cơ sở hạ tầng xã hội phục vụ cho hàng triệu người mỗi năm, cả trong nước và quốc tế, đồng thời có ý nghĩa quan trọng về an ninh, quốc phòng.
Theo thông lệ quốc tế, tư nhân hoá sân bay hiện hữu được thực hiện theo ba hình thức chủ yếu là: hợp đồng quản lý thường có thời hạn ngắn dưới 5 năm, hợp đồng cho thuê dài hạn và bán một phần hay toàn bộ sân bay.
Hình thức nhượng quyền dài hạn hay thậm chí nhượng quyền vĩnh viễn chỉ áp dụng đối với trường hợp xây dựng sân bay mới. Sân bay là nơi hoạt động, tác nghiệp của rất nhiều đơn vị tổ chức cung cấp dịch vụ, hàng hoá công và tư thuộc nhiều thành phần kinh tế khác nhau.
Chính vì vậy, lựa chọn “bán” cả sân bay hay chỉ nhượng quyền khai thác trong một thời gian nhất định cần căn cứ vào tính chất và mức độ quan trọng của sân bay. Cho dù lựa chọn phương thức nào thì cũng cần dựa trên cơ sở hợp đồng với các quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm và quyền hạn của người được “mua” sân bay hay được nhận quyền khai thác.
Trong đó, cần qui định về tổ chức quản lý và mối quan hệ với các đối tác công và tư hoạt động trên địa bàn sân bay bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, chống độc quyền và hợp tác chặt chẽ với các cơ quan chức năng của Nhà nước trên địa bàn sân bay: đồng thời đảm bảo tuân thủ nghiêm túc các qui định quản lý nhà nước đối với hoạt động tại sân bay.
Nhà nước khẳng định và qui định rõ quyền quản lý của mình trong các lĩnh vực như quản lý giá dịch vụ, quản lý bay, cấp phép bay...
Theo đó, hình thức nhượng quyền khai thác sân bay có thời hạn có thể là lựa chọn phù hợp nhất với năng lực của khu vực tư nhân Việt Nam hiện nay cũng như phù hợp với mối quan hệ giữa khu vực tư nhân và khu vực nhà nước trong phối hợp đáp ứng các yêu cầu về kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng liên quan đến hoạt động của mỗi sân bay.
Hình thức nhượng quyền khai thác đã được quy định tại Nghị định số 15/CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Trước khi tiến hành chuyển nhượng quyền khai thác sân bay cần có bản mô tả chi tiết các quyền này đi đôi với định giá chuyển nhượng phù hợp và các điều kiện đi kèm, kể cả điều kiện xử phạt, thu hồi một phần hay toàn bộ quyền khai thác khi xảy ra vi phạm các điều kiện trong hợp đồng chuyển nhượng.
“Bán” sân bay cho ai?
Căn cứ vào lý do “bán” sân bay và loại hàng hoá được “bán” để quyết định việc “bán” cho ai, chứ không phải bất cứ ai có tiền muốn “mua” sân bay cũng được. Do hoạt động sân bay rất phức tạp, đặc thù, liên quan đến nhiều ngành nghề đòi hỏi chất lượng dịch vụ và kỹ thuật cao nên đối tượng “mua” sân bay hay nhận chuyển nhượng quyền khai thác nên và cần có tính chuyên nghiệp.
Tính chuyên nghiệp này được thể hiện ở bề dày kinh nghiệm hoạt động trong lĩnh vực quản lý khai thác sân bay, ở mối quan hệ mật thiết với hoạt động sân bay, ở phương án tiếp nhận và sử dụng quyền khai thác được chuyển nhượng.
Người mua quyền chuyển nhượng khai thác sân bay nên được xác định trên cơ sở cạnh tranh công khai giữa nhà khai thác chuyên nghiệp hiện tại là ACV hiện nay, các hãng hàng không hay nhà đầu tư có tổ chức miễn là chứng minh được năng lực quản lý khai thác sân bay của mình, không phân biệt là công ty cổ phần hay không phải là công ty cổ phần.
Một trong những tiêu chí quan trọng nhất để lựa chọn người “mua” sân bay là đánh giá phương án khả thi đảm bảo quyền tiếp cận và nâng cao chất lượng dịch vụ sân bay cho tất cả các đối tượng có liên quan trên cơ sở cạnh tranh bình đẳng, chống độc quyền, công khai minh bạch.
Quyết định “bán” cho ai và trong chừng mực nào đó là “bán” như thế nào cần có sự phân tích so sánh và cân nhắc thấu đáo các phương án khác nhau khi ngay Cục Hàng không Việt Nam cũng cho biết chuyển nhượng quyền khai thác sân bay không chỉ có mỗi hình thức hợp đồng kinh doanh - quản lý công trình nhượng quyền trong một thời hạn nhất định, mà còn có thể thông qua chuyển đổi và cổ phần hoá chính ACV - doanh nghiệp đang trực tiếp quản lý hoạt động của 21 sân bay.
Nên “bán” như thế nào?
Mục tiêu “bán” sân bay là nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội, tăng chất lượng dịch vụ sân bay trên nền tảng cạnh tranh lành mạnh, chống độc quyền nên phương thức bán quyền khai thác sân bay cũng cần theo cơ chế cạnh tranh thông qua đấu thầu công khai minh bạch chứ không nên áp dụng hình thức chỉ định thầu.
Giá chuyển nhượng quyền khai thác sân bay chỉ là một trong những tiêu chí chấm thầu, tiêu chí quan trọng hơn nhiều để quyết định khả năng trúng thầu là phương án sử dụng quyền khai thác sân bay, cả trong tình trạng hiện tại lẫn phương án phát triển trong suốt thời gian nhận chuyển nhượng quyền, bao gồm cả quyền lợi và trách nhiệm của bên nhận chuyển nhượng lẫn bên chuyển nhượng quyền khai thác sân bay.
Với tính chất phức tạp của xét thầu chuyển nhượng quyền khai thác sân bay nên tổ chức Hội đồng xét thầu cấp quốc gia với sự tham dự của các bộ ngành liên quan như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, UBND cấp tỉnh thành nơi có sân bay cùng với sự tham gia của các chuyên gia độc lập có uy tín.
Bên cạnh đó, cần sớm hoàn thiện qui trình và phương pháp định giá chuyển nhượng quyền khai thác để có công cụ kịp thời phục vụ cho việc bán quyền khai thác.
Do việc “bán” sân bay chưa có tiền lệ và có nhiều yếu tố vượt ra khỏi khuôn khổ chương trình cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước cũng như hoạt động bán tài sản Nhà nước nên cần thực hiện thí điểm trước khi nhân rộng mô hình này.
Sau khi có tổng kết thí điểm sẽ xây dựng khuôn khổ pháp lý qui định rõ hình thức chuyển nhượng quyền khai thác từ Nhà nước sang tư nhân không chỉ đối với sân bay mà còn đối với các cơ sở hạ tầng quan trọng khác như cảng biển, đường giao thông...
Tóm lại, việc “bán” sân bay là một hình thức thí điểm cho giai đoạn tiếp theo phát triển nền kinh tế thị trường nói chung, đổi mới sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước và quản lý sử dụng tài sản nhà nước nói riêng nên cần mạnh dạn tiến hành trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc thị trường, đảm bảo cạnh tranh lành mạnh, chống độc quyền, công khai minh bạch, xử lý tốt mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường.
Trước khi tiến hành cần trả lời đầy đủ bốn câu hỏi: tại sao phải “bán”? “Bán” cái gì? “Bán” cho ai? Và “bán” như thế nào?